Estudo mapeia origem do dinheiro do Orçamento Secreto
Estudo mapeia origem do dinheiro do Orçamento Secreto
“Em 2023, de cada R$ 100 voltados para políticas públicas, pelo menos R$ 15 serão gastos por indicação do relator do orçamento e partidos que controlam o orçamento secreto”, revela Inesc
Novo estudo mapeia origem do dinheiro do Orçamento Secreto, em 2023: dinheiro vem de fundos estratégicos para o combate às desigualdades no Brasil, capturados por um mecanismo chamado Reserva de Contingência
Por Adriana Silva, Agência Pauta Social
Pouco conhecida da opinião pública, a Reserva de Contingência é um mecanismo do orçamento da União que existe desde a década de 60 no Brasil e deveria funcionar como um “fundo de reserva” para resguardar os cofres públicos de eventuais situações inesperadas.
Contudo, nos últimos anos, a Reserva de Contingência se transformou em uma ferramenta de captura de recursos de órgãos e Fundos públicos e, mais recentemente, tem favorecido o crescimento do orçamento secreto, responsável pelo desempenho favorável de muitos partidos para garantir uma vaga nessas eleições para a Câmara e o Senado Federal.
Só no ano de 2022, o total de recursos alocados para Reserva de Contingência foi de R$ 58,5 bilhões, cifra que pulou para R$ 80,4 bilhões em 2023, segundo o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) enviado ao Congresso pelo governo do presidente Jair Bolsonaro. Desse total, R$ 19 bilhões já estão reservados para o orçamento secreto, valor que está dentro dos R$ 38,8 bilhões previstos pelo PLOA para todas as emendas de parlamentares (deputados, senadores e relator). Outros R$ 41 bilhões estão aprisionados como reserva financeira, basicamente para garantir o cumprimento do Teto dos Gastos.
Originalmente, a Reserva de Contingência deveria ter um valor mínimo fixado em 0,2% da Receita Corrente Líquida da União, para que o Poder Executivo pudesse abrir créditos suplementares, ao longo do ano, diante da necessidade de gastos não previamente conhecidos e autorizados nas Leis Orçamentárias Anuais. Porém, esse percentual já chega a 7%, funcionando como um verdadeiro cheque em branco do governo federal, que vai sendo “sacado” ao sabor de critérios e prioridades pouco transparentes.
“O orçamento para políticas públicas essenciais para enfrentar problemas sociais, ambientais, urbanos, de segurança pública entre tantos outros será inviabilizado com esta sobreposição dos efeitos do Teto dos Gastos e da Reserva de Contingência capturada pelas emendas de relator”, explica Alessandra Cardoso, assessora política da organização responsável pelo levantamento, o Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos).
Segundo o estudo, os R$ 19 bilhões destinados às emendas de relator representam nada menos do que 15% de todas as despesas discricionárias da União em 2023 que somam R$ 132,2 bilhões. Ou seja, de cada R$ 100 reais gastos pela União em todo o Brasil e para todas as políticas públicas, pelo menos R$ 15 serão gastos a partir de indicação política do relator do orçamento juntamente com partidos que controlam o orçamento secreto (PP, PL, PSD, União Brasil e Republicanos).
Ao inflar os números da Reserva de Contingência, o Governo Federal, além de incentivar a falta de transparência no Orçamento da União, também provoca a redução de verbas em áreas de onde esse dinheiro está sendo retirado.
De acordo com o Inesc, desde 2019, diversos fundos especiais públicos, como o Fundo Nacional do Meio Ambiente, estão sendo desmontados da sua essência, que era a de garantir receitas para setores estratégicos para financiar o combate às desigualdades no Brasil. Dos R$ 36 milhões que iriam para o Fundo Nacional do Meio Ambiente, R$ 33 bilhões foram capturados para a tal Reserva. Também não foi poupada uma fonte de recursos criada por uma legislação (Lei nº 7.347/85) voltada à reparação de danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses difusos e coletivos. Dos R$ 498,8 milhões previstos no PLOA 2023 para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos, R$ 429 milhões (86%) ficaram aprisionados na Reserva de Contingência.
“É uma sentença de morte para estes Fundos Públicos que nasceram para assegurar recursos para políticas essenciais, mas com baixo poder de disputa dentro do orçamento geral da União”, afirma a assessora política do Inesc, Alessandra Cardoso.
Ela lembra que, apesar de as emendas do relator terem sido explicitamente institucionalizadas no PLOA de 2023, sua constitucionalidade é objeto de três Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs Nº 850, 851 e 854), que tramitam em conjunto no STF. A prática também é alvo do Tribunal de Contas da União (TCU), que enxergou “a falta de critérios de equidade na distribuição de emendas entre os parlamentares têm o potencial de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais” (TC 008.731/2022-5).
“A LDO e o PLOA 2023 tornaram mais evidente uma relação até então nebulosa entre a Reserva de Contingência e as emendas de relator (RP 9), ao criarem uma reserva específica para atender a tais emendas autorizativas, mas não impositivas, como as emendas individual e de bancada”, frisa o documento do Instituto.
Se até o ano passado, era difícil separar o uso dos recursos para o orçamento secreto, neste Projeto de Lei Orçamentária de 2023, o governo federal foi obrigado a realizar o detalhamento de cada reserva específica para atender às emendas individuais, às emendas de bancada de execução obrigatória e às emendas de relator (RP9) – o que foi feito por meio dos códigos e títulos: 0Z04, 0Z05, 0Z06, 0Z07, 0Z08. Emendas de relator ganharam o apelido de “Orçamento Secreto”, pelo fato de o autor do texto não precisar se identificar quando autoriza a destinação de um recurso público.
Desta maneira, foi possível identificar, por exemplo, que, além de concentrarem quase a totalidade dos recursos da seguridade social (R$ 21,4 bilhões), as emendas para 2023 também vão se apropriar de recursos de fontes diversas, mas com uma forte concentração, inclusive, de recursos da Educação Básica (no valor de R$ 884 milhões).
No PLOA 2023, a Reserva específica para todas as emendas parlamentares se apropria de nada menos do que 98% de todo o recurso capturado da Seguridade Social pela Reserva de Contingência. Na prática isto significa tirar da Seguridade Social R$ 21,45 bilhões e colocá-lo a serviço das emendas parlamentares e de relator, seguindo escolhas políticas e prioridades que não dialogam e não respeitam a estrutura de financiamento e execução da política de seguridade social. E, no caso das emendas de relator, já é sabido que estes recursos serão aplicados sem respeitar a Constituição, com evidentes problemas de corrupção e com fortes interesses eleitoreiros.
“É fundamental acompanhar a tramitação do PLOA 2023, dado que a proposta enviada pelo governo ao Congresso Nacional retira expressivos recursos de políticas públicas e contribui para fragilizar fundos setoriais estratégicos, que vêm tendo, por sucessivos anos, quase todos os seus recursos capturados pela Reserva de Contingência”, finaliza a assessora.
1 https://www.inesc.org.br/wp-content/uploads/2022/08/Fundo-Nacional-do-Meio-Ambiente-Inesc.pdf
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TABELAS
- Tabela 1 – Para onde vão os recursos da Reserva de Contingência (específicas para emendas) no PLOA 2023
| Órgão orçamentário | Unidades orçamentárias | Reservas específicas para emendas | PLOA 2023 |
| 22000 – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento | 22101 – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Administração Direta | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 66.061.631 |
| 22201 – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 15.752.737 | |
| 22211 – Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 126.688 | |
| 22906 – Fundo de Defesa da Economia Cafeeira | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 1.416.596 | |
| 26000 – Ministério da Educação | 26101 – Ministério da Educação – Administração Direta | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 96.918.866 |
| 26290 – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 24.759.424 | |
| 26291 – Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 82.175.000 | |
| 26298 – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 884.269.869 | |
| 36000 – Ministério da Saúde | 36201 – Fundação Oswaldo Cruz | 0Z08 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, necessárias ao atendimento de despesas previstas no Art. 3º da Lei Complementar nº 141 de 2012 | 911.788.017 |
| 36211 – Fundação Nacional de Saúde | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 176.830.039 | |
| 36211 – Fundação Nacional de Saúde | 0Z08 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, necessárias ao atendimento de despesas previstas no Art. 3º da Lei Complementar nº 141 de 2012 | 318.424.529 | |
| 36901 – Fundo Nacional de Saúde | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 326.028.373 | |
| 36901 – Fundo Nacional de Saúde | 0Z08 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, necessárias ao atendimento de despesas previstas no Art. 3º da Lei Complementar nº 141 de 2012 | 18.385.637.558 | |
| 39000 – Ministério da Infraestrutura | 39207 – VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 26.376.010 |
| 39252 – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 454.398.742 | |
| 39902 – Fundo Nacional de Aviação Civil – FNAC | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 41.887.720 | |
| 39905 – Fundo Nacional de Segurança e Educação do Trânsito – FUNSET | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 1.900.000 | |
| 41000 – Ministério das Comunicações | 41101 – Ministério das Comunicações – Administração Direta | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 200.000.000 |
| 53000 – Ministério do Desenvolvimento Regional | 53101 – Ministério do Desenvolvimento Regional – Administração Direta | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 1.419.793.513 |
| 53201 – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 57.329.940 | |
| 53204 – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 5.700.000 | |
| 53207 – Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste – SUDECO | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 20.013 | |
| 53906 – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 17.156.535 | |
| 54000 – Ministério do Turismo | 54101 – Ministério do Turismo – Administração Direta | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 72.857.492 |
| 54101 – Ministério do Turismo – Administração Direta | 0Z06 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, indicadas ao atendimento da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021 | 300.000.000 | |
| 54203 – Fundação Biblioteca Nacional – BN | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 3.499.731 | |
| 54205 – Fundação Nacional de Artes | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 6.300.000 | |
| 54208 – Instituto Brasileiro de Museus | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 17.342.777 | |
| 54902 – Fundo Nacional de Cultura | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 190.000 | |
| 55000 – Ministério da Cidadania | 55101 – Ministério da Cidadania – Administração Direta | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 413.557.277 |
| 55901 – Fundo Nacional de Assistência Social | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 966.426.471 | |
| 71000 – Encargos Financeiros da União | 71101 – Recursos sob supervisão do Ministério da Economia | 0Z04 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, indicadas ao atendimento do Art. 169, § 1º, inciso II, da Constituição Federal e outras despesas de pessoal e encargos | 3.500.000.000 |
| 73000 – Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios | 73117 – Recursos sob supervisão do Ministério do Turismo | 0Z07 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, indicadas ao atendimento da Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022 | 300.000.000 |
| 90000 – Reserva de Contingência | 90000 – Reserva de Contingência | 0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023 | 9.698.308.516 |
| Total de reservas para emendas | 38.793.234.064 | ||
Fonte: SIOP, Planejamento (elaboração própria)
Tabela 2 – De onde vem o dinheiro da Reserva de Contingência (específica para as emendas)
| Ação | Fonte | PLOA 2023 |
| 0Z04 | 1000 – Recursos Livres da União | 3.500.000.000 |
| 0Z05 | 1000 – Recursos Livres da União | 12.153.083.125 |
| 1001 – Recursos Livres da Seguridade Social | 502.858.412 | |
| 1002 – Atividades-Fim da Seguridade Social | 1.329.272.874 | |
| 1020 – Sinalização, Engenharia de Tráfego e de Campo, Policiamento, Fiscalização e Educação de Trânsito | 1.900.000 | |
| 1026 – Desenvolvimento Rural no Campo do Cooperativismo e do Associativismo, Eletrificação Rural, Extensão Rural e Fiscalização das Sociedades Cooperativas | 27.618.096 | |
| 1029 – Fundo Setorial do Audiovisual – FSA, para o Desenvolvimento de Atividades Audiovisuais | 190.000 | |
| 1034 – Desporto, com Recursos de Superávit Financeiro Vinculados à Amortização e ao Pagamento do Serviço da Dívida Pública Federal | 50.710.874 | |
| 1050 – Recursos Próprios Livres da UO | 50.746.156 | |
| 1052 – Recursos Livres da UO | 23.702.475 | |
| 1059 – Recursos Próprios Destinados aos Serviços de Proteção de Cultivares | 556.756 | |
| 1075 – CCCCN – Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional | 207.712 | |
| 1116 – Recursos Próprios Destinados ao Sistema Nacional de Sementes e Mudas – SNSM | 932.274 | |
| 1120 – Recursos do FISTEL de Livre Aplicação na ANATEL e no Tesouro Nacional | 50.575.337 | |
| 1133 – Educação Básica, Vedado o Pagamento de Despesas com Pessoal | 884.269.869 | |
| 1448 – Objeto Contratual da Operação de Crédito Externa em Moeda | 760.000 | |
| 0Z06 | 1000 – Recursos Livres da União | 300.000.000 |
| 0Z07 | 1000 – Recursos Livres da União | 300.000.000 |
| 0Z08 | 1001 – Recursos Livres da Seguridade Social | 12.260.196.397 |
| 1002 – Atividades-Fim da Seguridade Social | 7.339.041.028 | |
| 1049 – Recursos Próprios da UO para Aplicação em Seguridade Social | 15.983.279 | |
| 1081 – Convênios | 603.064 | |
| 1122 – Recursos da UO para Aplicação na Seguridade Social, com Recursos de Superávit Financeiro Vinculados à Amortização e ao Pagamento do Serviço da Dívida Pública Federal | 26.336 | |
| Total da RES específica para emendas | 38.793.234.064 | |
Fonte: SIOP, Planejamento (elaboração própria).
in EcoDebate, ISSN 2446-9394
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