Consórcios de recursos hídricos, rumo a governança na gestão, parte 1/2, artigo de Roberto Naime

[EcoDebate] MATOS (2013) fornece uma visão geral sobre Consórcios Intermunicipais que, atuam de forma integrada aos Comitês de Bacias Hidrográficas, promovendo a gestão descentralizada e participativa dos recursos hídricos.

Analisando informações coletadas em instrumento próprio, começa explicitando o que são consórcios intermunicipais, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Os consórcios são acordos firmados entre municípios para a realização de objetivos de interesse comum.

Um dos principais motivos para se criar um consórcio é a carência dos gestores locais, tanto de capacidade instalada, quanto de recursos financeiros e humanos, frente ao desafio da descentralização.

Outros motivos incluem a possibilidade de implementação de ações conjuntas, a possibilidade de articulação de pressão conjunta junto aos órgãos de governo e a capacidade de visão holística dos ecossistemas, em termos de planejamento e intervenção.

Através deste tipo de estratégia de articulação entre os municípios, também chamada de cooperação horizontal, conforme mencionado por DINIZ (2009), existem vastas possibilidades de atuação por meio dos consórcios intermunicipais.

Na questão do gerenciamento dos recursos hídricos, o desenvolvimento do novo modelo de gestão de políticas públicas, com a formulação conjunta de políticas e programas ambientais, tem possibilitado a ampliação da oferta de serviços por parte dos municípios, a flexibilização de contratação de pessoal e a realização conjunta de obras e prestação de serviços e atividades (CARVALHO, 2007).

Busca-se através da pesquisa identificar o grau de participação do municípios nos consórcios, a presença de fatores dificultantes e facilitadores para a consolidação de consórcios, bem como fatores de fomento à cooperação intermunicipal.

Segundo LACZYNSKI e TEIXEIRA (2012), citando ABRUCIO, SANO e SYDOW (2010), os consórcios intermunicipais são estruturas de cooperação horizontal e configuram iniciativas dos próprios municípios, a partir “da identificação de um problema comum e da construção de um sistema de governança entre eles que permita uma relação simétrica entre os atores envolvidos”.

Os consórcios públicos com os estados, estruturas de cooperação vertical município-estado, geralmente são induzidos pelos governos estaduais para “maximizar ações em políticas públicas” em saúde, desenvolvimento e infraestrutura.

Os consórcios com a União, estruturas de cooperação vertical, são “estimulados pelo governo federal e, quase sempre, está articulado com as três esferas de governo”. Geralmente, este tipo de consórcio resulta de condicionalidades externas aos municípios que são colocadas como indispensáveis para o recebimento de recursos federais para políticas públicas locais.

Os consórcios interestaduais, estrutura de cooperação horizontal, “são mais raros e geralmente se caracterizam por ações de governos estaduais voltadas à implementação de políticas públicas em regiões fronteiriças sob suas responsabilidades”.

No Brasil, ainda no período da ditadura militar, segundo BARROS (1995), registra-se a fundação de dois consórcios intermunicipais em 1969 e 1970, sem nenhuma participação social ou de órgão descentralizado do poder estadual.

De acordo com SPINK (2012), as primeiras experiências foram registradas no Estado de São Paulo e das associações intermunicipais em Santa Catarina. Para LAHÓZ et al. (2007), essas primeiras experiências concentravam-se em modelos de cooperativas regionais.

Entre 1983 e 1986, registrou-se o apogeu de criação dos consórcios, sendo também o de maior índice de mortalidade, “do total de 32, doze não conseguiram sobreviver” (BARROS, 1995, p. 61).

SPINK (2012) corrobora, afirmando que a expansão ocorrida na década de 1980 teve continuidade até o ano de 2005, e ainda que o processo de consolidação dos consórcios aconteceu sem nenhuma legislação especifica.

De acordo com STRELEC (2011), a difusão dos consórcios intermunicipais no Brasil ocorreu no contexto de reforma do Estado e incentivo à descentralização, como uma alternativa para viabilizar serviços públicos de qualidade ao cidadão-cliente e solucionar problemas que transcendem os limites territoriais do município.

Para BEST (2011), “não é possível desassociar o boom de criação de consórcios na década de 1990 dos processos de redemocratização e descentralização política”. É necessário considerar nesse contexto que “o consórcio é um mecanismo institucional relativamente simples, eficaz e democrático de colaboração intergovernamental” (BEST, 2011:78).

O CEPAM (2001) esclarece que os consórcios não são entidades supramunicipais, ou seja, acima das entidades municipais que os integram, e também não possuem autonomia política.

São organizações de auxílio e de cooperação com as unidades que os integram, formulando políticas e diretrizes intermunicipais, gerenciando planos e programas e realizando obras e serviços de interesse intermunicipal.

CARNEIRO e DILL (2012) destacam que independente do formato ou da complexidade da cooperação municipal, sempre existirão razões de ordem financeira, considerando que muitos municípios não possuem a autonomia de recursos desejável quando operam de forma isolada.

Os coletivos intermunicipais, podem ser mais eficiente, a economia de recursos associada à expansão de oferta com melhor relação custo-benefício para os cidadãos, que é uma espécie de sinergia e a cooperação regional que se coloca como meio para se conseguir ganhos de escala em qualquer política pública.

A legalidade dos consórcios foi instituída através da Constituição de 1988, como acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre da mesma espécie para realização dos objetivos comuns.

Em 1990, no âmbito da saúde, as Leis nº 8080/90 e 8142/90, definiram que os consórcios intermunicipais podem integrar o Sistema Único de Saúde (SUS). Em junho de 1998, a Emenda Constitucional 19, alterou o artigo 241 que passou a permitir a gestão associada dos serviços públicos (BRASIL, 1988; DINIZ, 2009).

Os Consórcios Intermunicipais aflorados sob os respaldos da Constituição, na prática tiveram grandes dificuldades na sua implantação e desenvolvimento, o que fez com que muitos Consórcios sucumbissem logo na primeira transição de mandatos de prefeitos.

O fato de não possuírem equipes técnicas próprias e recursos financeiros garantidos, também foram agravantes para o andamento do processo.

Ainda, segundo LAHÓZ et al. (2007), os consórcios, em suas regiões e Estados, passaram a desenvolver importante contribuição visando a implementação da gestão dos recursos hídricos e do meio ambiente no país.

Trabalhando na conscientização de base, envolvendo a sociedade e estabelecendo a interlocução direta com os organismos governamentais e promovendo debates sobre as legislações pertinentes ao setor. Em tal panorama, quando ainda não existiam os comitês de bacias, “os consórcios exerciam a dupla função, de organismo executor e de Parlamento das Águas”.

Mais especificamente na questão da legislação dos recursos hídricos, segundo a ABERS & JORGE (2005), o Estado de São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a editar uma política de recursos hídricos, através da Lei 7.663, de 30/12/1991.

Embora o Estado tenha se baseado nos princípios constitucionais, deixou sem regulamentação aspectos cruciais, como os mecanismos de cobrança. O Estado do Ceará foi o segundo estado a editar sua política em 24/07/1992, através da Lei 11.996.

O Estado de Minas Gerais, também se adiantou à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e aos desdobramentos legais que ocorreriam em todo o país posteriormente, instituindo a Lei federal nº 11.504/94.

Esta Lei dispunha sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos, orientando a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso dos Recursos Hídricos e a composição do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentre outros (MINAS GERAIS, 1994).

Uma das consequências dessas discussões foi a criação de uma alternativa mais democrática de gestão dos recursos hídricos. Em 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433/97, que criou a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei das Águas).

Seu objetivo principal foi assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, buscando a prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursos hídricos.

Alguns dos seus princípios foram os reconhecimentos da água como bem público finito e vulnerável, dotado de valor econômico, além da adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento (BRASIL, 1997).

No que diz respeito à gestão ambiental, segundo o IBGE (2008), dos 5.564 municípios brasileiros, 3.332 participam de algum tipo de articulação intermunicipal relacionada ao meio ambiente, o que corresponde a 60% do total de municípios.

Dos municípios que apresentam articulação, 1.082 estão associados por meio de consórcios públicos, com o intuito de enfrentar problemas ambientais comuns, 2.467 participam de comitês de bacia hidrográfica e 849 municípios participam de outros tipos de associação ou parcerias (MATOS e DIAS, 2013).

Segundo MATOS (2013), os comitês de bacia hidrográfica são órgãos normativos e deliberativos, tendo como função, fundamentar a regulação para o uso da água, desde que não seja fator impeditivo para manutenção da biodiversidade e para o desenvolvimento econômico.

Possuem a atribuição legal de administrar os recursos hídricos na bacia, sendo um canal de discussão, de busca de convergências e de intervenções para melhorar a qualidade do meio ambiente na região. E, ainda, garantir a disponibilidade de água em quantidade e qualidade satisfatórias para todos, nos dias atuais e para as gerações futuras (MATOS, 2011).

Os Comitês terão para a execução de suas decisões as Agências de Bacias, entidades jurídicas sem fins lucrativos, com estrutura administrativa e financeira própria que podem ser organizadas como fundação de direito privado ou outra personalidade jurídica.

Tendo sua finalidade definida na legislação de recursos hídricos, destacando-se a de que deverá atuar como secretaria executiva do respectivo Comitê de Bacias. Esta agência é a entidade de apoio técnico e de suporte operacional ao respectivo Comitê de Bacia (ANA, 2002).

BROCHI (2007) esclarece que os consórcios intermunicipais e as associações entre prefeitos, qual podem fazer parte também empresas públicas e privadas, não figuram, diretamente no Sistema Nacional de Recursos Hídricos, mas são considerados pela Política Nacional de Recursos Hídricos como organizações civis de recursos hídricos.

Estas organizações podem receber delegação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, por prazo determinado, para exercer as funções de Agência de Água.

Nesse sentido, a Agência de Bacia ou Consórcio operacionaliza, executa e gerencia as decisões do Comitê. Apesar de possuírem funções distintas, ambos são responsáveis pela discussão, consolidação e operacionalização da descentralização, estipuladas pelas políticas de recursos hídricos.

Diante do exposto, percebe-se que a gestão da bacia hidrográfica exige a cooperação dentro de sua abrangência de todas as partes interessadas.

Quanto maior a extensão, maior se torna a complexidade deste processo de cooperação, tendo em vista divergências culturais, políticas e institucionais, além de diferenças de concepção sobre os usos das águas (VAN LEUSSEN et al., 2007).

Dr. Roberto Naime, Colunista do Portal EcoDebate, é Doutor em Geologia Ambiental. Aposentado do corpo Docente do Mestrado e Doutorado em Qualidade Ambiental da Universidade Feevale.

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Referências:

ABERS, Rebecca e JORGE, Karina Dino. Descentralização da gestão da água: por que os comitês de bacia estão sendo criados?. Revista Ambiente & Sociedade, vol.VIII, n.2 jul/dez, 2005, pp. 99-124.

ANA – AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS. Glossário de Termos Hidrológicos, versão 2.0.1, 2002. Disponível em: www.ana.gov.br. Acesso em: março de 2011.

BARROS, Pedro Motta de. Consórcio Intermunicipal: ferramenta para o desenvolvimento regional. São Paulo: Alfa Omega, 1995.

BEST, Nina J. Cooperação e multi-level governance: o caso do Grande Recife Consórcio de Transporte Metropolitano. Dissertação (mestrado) — Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, 2011.

BRASIL. Constituição Federal (1988). Brasília: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Lei nº. 9.433. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal e altera o art. 1º da Lei nº. 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. De 8 de Janeiro de 1997.

BROCHI, Dalto Favero. Análise entre o Comitê PCJ Federal e o Consórcio PCJ. Simpósio: Experiência em Gestão dos Recursos Hídricos por Bacia Hidrográfica. São Paulo, 2007. Disponível em: www.comitepcj.sp.gov.br. Acesso em: 16 de março de 2011.

CARNEIRO, José Mario Brasileinse e DILL, Günter. Arranjos federativos regionais na Alemanha e o papel articulador dos Landkreise. IN: Cadernos Adenauer XII (2011), nº 4. Municípios e Estados: experiências com arranjos cooperativos. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2012. p.57-76.

CARVALHO, Vinícius Carlos. Consórcio intermunicipal e cooperação federativa: desafios para a gestão ambiental conjunta na bacia do Jiquiricá (Bahia). Brasília: Universidade de Brasília, 2007. Dissertação de mestrado em desenvolvimento sustentável.

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DINIZ, Danusa Freire Costa. Consórcio Intermunicipal: Estratégias Competitivas e Colaborativas do CIVARC no Norte Pioneiro do Parana. Curitiba, 2009. Dissertação – Mestrado em Administração – Setor de Ciências Sociais Aplicadas, Universidade Federal do Paraná

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Perfil dos municípios brasileiros – Meio Ambiente, 2002. Disponível em: www.ibge.gov.br. Acesso em: 30 de janeiro de 2011.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Perfil dos municípios brasileiros, 2008. Disponível em: www.ibge.gov.br. Acesso em: 30 de dezembro de 2009.

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LAHÓZ, Francisco Castro, BROCHI, Dalto, VILELLA, Alexandre e PAIÃO, Adauto. A participação dos consórcios intermunicipais na gestão dos recursos hídricos. XVII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos – São Paulo: 2007. Disponível em: www.abrh.org.br. Acesso em: 05 Mai 2013.

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STRELEC, Thamara C. Desafios da adaptação institucional: um estudo do impacto da Lei de Consórcios Públicos no estado de São Paulo. Dissertação (mestrado) — Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, 2011. 

VAN LEUSSEN, Wim van, SLOBBE, Erik van e MEINERS, Georg. Transboundary Governance and the Problem of Scale for the Implementation of the European Water Framework Directive at the Dutch-German Border. International Conference on Adaptive e Integrated Water Management (CAIWA 2007). Disponível em: www.newater.uos.de/caiwa/papers.htm. Acesso em: 06 de setembro de 2010.

MATOS, F., “Consórcios intermunicipais de bacias hidrográficas no Brasil: uma visão geral do grau de participação dos municípios, fatores dificultares e facilitadores para a sua consolidação”, en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 187, 2013. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/13/recursos-hidricos.hmtl