‘A falta de respeito ao texto constitucional é um problema crônico no Brasil’, entrevista com Gilberto Bercovici

Redação 28/05/2012 entrevista, sociedade

A história tem se tornado frequente no noticiário: pessoas que moravam há anos e até décadas em um terreno são retiradas de suas casas graças a algum expediente jurídico. A justificativa pode ser a Copa do Mundo, as Olimpíadas, o desenvolvimento da economia brasileira… No embate de forças entre moradores e interesses econômicos e políticos poderosos, não é tão difícil imaginar quem sai perdendo. No dia 22 de janeiro deste ano, São José dos Campos, em São Paulo, foi palco de uma história assim. Seis mil pessoas que viviam há oito anos no Pinheirinho foram vítimas de uma violenta e extremamente questionada ação de reintegração de posse. A parte favorecida? Um especulador financeiro. Nessa entrevista, o advogado Gilberto Bercovici traça um panorama histórico do conceito de propriedade e faz um mergulho na nossa Constituição para explicar que a propriedade – a despeito do que episódios como o de Pinheirinho levam a crer – não é um conceito tão absoluto assim. Professor titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) e livre docente pela mesma instituição, Gilberto lembra: “Quando se exige a reforma agrária e a reforma urbana está se exigindo nada mais do que o cumprimento da Constituição”.
No que diz respeito ao direito à propriedade, assegurado juridicamente, sabemos que há um sentido que favorece o status quo e outro que atrela a garantia desse direito ao interesse coletivo. O senhor poderia recuperar a história desses dois sentidos?

O conceito de propriedade absoluta – aquela em que o proprietário tem o direito de defendê-la contra todos e o poder de usar e dispor unicamente segundo seus interesses – é uma concepção das revoluções liberais, conceito moderno, portanto, que surge entre os séculos 18 e 19. A partir daí, essa conceituação vai ser transformada em norma jurídica – tanto nas declarações de direitos, quanto nas constituições liberais e, depois, nos códigos civis. E uma das funções do Estado é proteger esse direito contra possíveis violações. Na declaração francesa, de 1789, o Estado até poderia desapropriar propriedades para fazer obras e benefícios públicos, desde que pagasse a justa e prévia indenização. No decorrer do século 19, a propriedade é usada como critério para direitos políticos. Nos principais países do Ocidente – França, Inglaterra, Estados Unidos e mesmo no Brasil – só podiam votar e ser votados indivíduos com uma determinada renda ou quantidade de propriedade. Quem não era proprietário não era considerado cidadão pleno, não tinha “algo a perder” e, segundo essa lógica, não tinha o direito de participar da vida política.

A propriedade era entendida como uma extensão do indivíduo?

No sentido liberal, a propriedade é entendida como um direito natural: o sujeito nasce com direito à propriedade. Lógico que esse sujeito é o proprietário. Os outros não têm o mesmo direito porque, dizem os liberais, não trabalharam; não são bons ou dignos o suficiente. Locke [John Locke, filósofo inglês liberal, 1632-1704], na Inglaterra, vai dizer que a propriedade é fruto do trabalho e o Marx vai dizer que Locke tinha razão: a propriedade é fruto do trabalho – dos outros. Da expropriação do trabalho. Então, a ideia de que a propriedade é uma extensão da pessoa é uma tentativa de estabelecer o conceito fora da história, como absoluto e imutável, quando não é nada disso.

Como isso mudou?

A luta por direitos trabalhistas, por melhores condições de trabalho, por ampliação do sufrágio; tudo isso está ligado à tentativa de relativização do direito à propriedade. Tanto que os movimentos trabalhistas e socialistas vão ser os principais atores nesse processo, ao combater o voto censitário, as condições péssimas de trabalho, exigindo mais participação política e, consequentemente, também uma revisão do conceito de propriedade. Juridicamente, a revisão vai se consolidar na época da Primeira Guerra Mundial.

Onde acontece primeiro?

Em 1917, o México foi o primeiro país a ter uma Constituição que previu a ideia de função social da propriedade, um texto muito detalhista na questão da reforma agrária, uma vez que a Revolução Mexicana teve uma questão agrária forte. Na Europa, o primeiro país foi a Alemanha, em 1919, com a Constituição de Weimar. É dela uma frase famosa: “a propriedade obriga”, que condiciona o direito à propriedade ao bem-estar coletivo. A partir daí, essa concepção jurídica de propriedade vai se espalhar por outros países.

E no Brasil?

Chega com a Revolução de 1930. A Constituição de 1934 já previa que a propriedade deve ser usada em benefício social, embora não tenha utilizado a expressão “função social da propriedade”. O benefício social do texto poderia ser qualquer coisa. Esse artigo vai ser reproduzido na Constituição de 1946, quando cai a ditadura do Estado Novo. Por volta dos anos 1930 e 1940, é assinado um decreto que garante a desapropriação por interesse público, em casos como a abertura de vias, por exemplo. Na Constituição de 1946 há a disposição de desapropriação por interesse social, mas, diferentemente de 1934, as forças conservadoras foram fortes na Constituinte, e o artigo 116 determina que a propriedade possa ser desapropriada por interesse social, desde que houvesse indenização prévia em dinheiro. Na prática, isso inviabilizou qualquer desapropriação porque o Estado não paga em dinheiro vivo, mas, geralmente, em títulos da dívida pública. Esse artigo vai gerar toda a discussão sobre a reforma agrária e urbana nos anos 1960. O movimento das reformas de base, que são todas aquelas que nunca fizemos – agrária, urbana, educacional, distribuição de renda – esbarrava no artigo 116. Para fazer a reforma agrária, era preciso mudar a Constituição. E aí os conservadores viraram os maiores defensores do texto constitucional, vão defendê-lo até não precisarem mais, porque o exército resolveu para eles.

E durante a ditadura militar?

Curiosamente os militares vão mudar o artigo, substituindo a indenização em dinheiro por títulos da dívida pública. Foi uma forma de demonstrar preocupação com a questão agrária, que, na verdade, eles não tinham interesse em resolver, já que tomaram o poder justamente para que o governo não a fizesse. Ainda em 1964, criam o Estatuto da Terra, que promove uma modernização conservadora do campo e pode ser considerado o início do que hoje se chama de agronegócio. Quando eles começam a modernizar as relações do campo, transformam o latifundiário em um grande empresário. Modernizam o coronel. No Estatuto, fala-se em minifúndios como economicamente inviáveis e em latifúndios improdutivos. São as estruturas combatidas. O Estatuto da Terra até fala em reforma agrária, só que ela nunca vai ser aplicada. A discussão da reforma agrária está latente desde os anos 1930 e toda vez que aparece gera instabilidade política. Isso aconteceu nos anos 1950, em 1964 e na redemocratização.

Como essa questão reaparece na Constituinte de 1988?

A reforma agrária talvez tenha sido o principal debate da Constituinte. Havia a bancada ruralista contra, mas muitos eram favoráveis à reforma agrária. Bem ou mal, a Constituição de 1988 prevê a reforma agrária como uma política de Estado. Nesse sentido, ela é melhor do que a Constituição de 1946 porque coloca a reforma agrária para dentro do sistema, como um dos objetivos da República. Quando se exige a reforma agrária e a reforma urbana está se exigindo nada mais do que o cumprimento da Constituição. É uma posição jurídica e simbolicamente mais forte. Lógico que a Constituição de 1988 também tem problemas. A redação é dúbia na parte da reforma agrária. O artigo 185 fala que pequenas e médias propriedades não são passíveis de desapropriação e também fala da propriedade produtiva. E aí tem toda uma disputa sobre como se interpretaria esse artigo. A posição conservadora, que é dominante no Supremo [Tribunal Federal], é que a propriedade produtiva não pode ser mexida. Mas quem fala isso não leu o artigo inteiro porque nele há um parágrafo que diz que a lei vai definir os critérios da função social da propriedade produtiva. Ou seja, se a propriedade produtiva não cumprir função social pode ser desapropriada.

A Constituição diz que uma propriedade cumpre função social quando atende, ao mesmo tempo, exigências como cumprimento da legislação que regula o trabalho, utilização adequada dos recursos naturais, preservação do meio ambiente, aproveitamento racional e adequado do terreno e exploração que favoreça tanto o bem-estar dos proprietários, quanto dos trabalhadores. Mesmo em caso de descumprimento de um ou mais desses critérios, o Supremo decide a favor do proprietário?

O Supremo entende que a propriedade produtiva é praticamente sagrada. É uma posição absolutamente conservadora, reiterada em vários julgamentos, e que está contra o texto da Constituição. É claro que há sempre um ou outro voto dissidente. Mas eles insistem nisso e muitos autores do direito constitucional brasileiro também ficam nessa linha, infelizmente. Parece que eles não sabem ler o texto da Constituição.

Como é possível, tendo em vista todos os conflitos por terra e moradia que vem crescendo no país, que as decisões concernentes ao direito de propriedade se fundamentem sem levar em consideração a função social da propriedade?

Porque não levam em conta a Constituição, a verdade é essa. A falta de respeito ao texto constitucional é um problema crônico no Brasil. A Constituição não foi feita por uma única corrente política, por isso, às vezes, parece contraditória. Ela tem elementos das várias tendências presentes na Constituinte. Há elementos liberais, lógico, mas também elementos sociais. E a Constituição é um texto que, apesar de alguns problemas, se consagrou como sendo voltado para as questões sociais. Não adianta querer transformar a Constituição de 1988 em uma Constituição liberal porque isso é rasgá-la.

Então, essas decisões estão fundamentadas de uma maneira errada e podem ser contestadas?

Podem. Deveriam ser. Mas, para ser sincero, a questão nunca vai ser resolvida pelo Judiciário. A questão é política e precisa ser resolvida pela sociedade. O Judiciário é um poder que resolve problemas entre indivíduos. O aluguel, o divórcio, a guarda de filhos, isso ele consegue resolver. Grandes questões coletivas, eles [os juízes] não resolvem. Aliás, é bom que não resolvam, porque não foram eleitos para isso. Eu não votei em nenhum juiz para governar por mim. Não foi nenhuma pressão judicial que colocou a reforma agrária na Constituição. Foram os movimentos sociais que, em uma luta gigantesca, o fizeram e obrigaram o governo a dar resposta a isso. Pode ser uma resposta errada, atrasada, mas o Estado é obrigado, de um jeito ou de outro, a lidar com isso. Essa é a briga.

O país acabou de passar por um trauma que responde pelo nome de Pinheirinho. A área, que fazia parte da massa falida da empresa Selecta, do grupo do especulador Naji Nahas, estava em litígio. A decisão judicial que determinou a reintegração, além de polêmica sob diversos aspectos, foi seguida de uma ação policial já amplamente denunciada pela truculência e desrespeito aos direitos humanos. Qual sua análise do caso?

Pinheirinho é interessante porque revela muitas das mazelas da questão fundiária no Brasil. Em primeiro lugar, o direito de propriedade da área é algo controverso, não há uma documentação que comprove de maneira indubitável que a massa falida da empresa Selecta teria a propriedade do terreno, que pertencia a uma família alemã assassinada em 1969. Há suspeita de que a documentação possa ter sido forjada. Portanto, é preciso que os órgãos competentes investiguem de quem é a propriedade. Em segundo lugar, a empresa nunca exerceu a posse do terreno. Posse e propriedade são coisas distintas. A posse é o exercício, por exemplo, lotear e construir imóveis; a propriedade é o título que dá garantia sobre um terreno. Outra questão: essa empresa nunca pagou nenhum dos tributos sobre o terreno, sendo um dos maiores devedores da prefeitura. Também nunca pagou nenhum dos impostos estaduais e federais. Essas famílias estavam lá há oito anos. Pinheirinho já tinha se transformado em um bairro, com comércio, infraestrutura urbana… Como você pode determinar o despejo de um bairro? Em Pinheirinho, o Estado foi usado para gerar todo um descalabro social em favor de alguém que você não sabe se é de fato proprietário do terreno e mesmo que seja nunca pagou nenhum dos tributos ou exerceu atos de posse.

Há outros problemas legais no caso?

Há vários, como a questão da competência judicial. Houve uma disputa entre a Justiça Estadual e a Justiça Federal, em que a primeira manifestadamente desacatou a última. Obviamente, a esfera federal não está acima da estadual, elas estão no mesmo nível, têm competências distintas. Mas não se resolve um conflito de competências simplesmente descumprindo uma ordem, como foi o caso, a ponto de um representante do presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo ter dito ao coronel da Polícia Militar para descumprir a ordem da Justiça Federal. E aí vem o paradoxo: a Justiça Estadual chamou a Polícia Militar. Se a Justiça Federal chamasse a Polícia Federal o que ia acontecer? Uma guerra? Não tem cabimento. Chegou às raias de uma situação absolutamente inconcebível. Além disso, considerando a hipótese de a Selecta ter direito à propriedade, os moradores de Pinheirinho teriam que ser indenizados pelas suas benfeitorias. Isso teria que ser criteriosamente avaliado. As pessoas construíram casas, fizeram ruas, criaram uma estrutura ali no terreno e simplesmente perderam tudo. O direito de propriedade de um vale mais do que o dos outros? Por que o direito de propriedade do terreno vale mais do que o direito de propriedade dos bens móveis e imóveis das famílias?

Pinheirinho é um sintoma de um problema muito maior?

Um dos problemas centrais do Brasil é a concentração fundiária na mão de poucos e esses poucos têm um poder tão grande que é quase impossível relativizar essa concentração. Reforma agrária e urbana continuam sendo questões essenciais para o país – algo que outros países já fizeram, alguns de maneira muito tranquila. Estados Unidos, Inglaterra, França, Portugal, Espanha, Itália, Alemanha, Japão, Coreia, México, Bolívia… Aqui há uma restrição muito grande a qualquer questionamento à questão da terra e o que é mais curioso: no Brasil, é sempre apropriação privada de terra pública. Primeiro a Coroa, depois o Estado como o grande proprietário da terra, que vai sendo apropriada por grandes latifundiários, que depois utilizam essa concentração como poder econômico, político, social. Vira uma coisa cíclica.

Entrevista realizada por Maíra Mathias para a revista Poli n° 23, de maio e junho de 2012. Socializada pela EPSJV

EcoDebate, 28/05/2012

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